推动人防地下工程与新型城镇化融合发展
提高城市地下空间利用率

——以四川省开发利用地下空间为例

　　城市地下空间是城市发展的战略性空间，是一种新型的国土资源。近百年来，在国际城市复兴和新城建设过程中，开发利用地下空间，通过空间形态竖向优化克服“城市病”，已成为城市发展的重要布局原则和成功模式。人民防空建设是开发城市地下空间的重要内容、重要途径，必须把开发利用城市地下空间与人防工程建设相融合，既铸就坚不可摧的“地下长城”，又大力推动新型城镇化加快发展。

　　李克强总理多次强调，新型城镇化建设既重“面子”，也要重“里子”。地下基础设施就是城市的“里子”，是城市的良心。随着科技进步，生产力提高，城市规模扩张的速度越来越快，随之也产生了环境恶化、土地严重紧缺、交通堵塞、资源稀缺、人口拥挤、防灾安全等问题。城市地下空间的开发利用既能医治广泛存在的“城市病”，还能在很大程度上促进城市的集约化发展，促进城市中心区商业的融合并向更高的形态演进。因此，现代城市要实现集约立体可持续发展，开发利用地下空间资源是一个重要的途径。发达国家对地下空间的开发利用，已经向地下100米发展，而且不少城市地下形成了一个交通大网络，甚至形成“地下城市”，而我国对地下空间的开发利用仅仅在20米左右，尚处于初级阶段。在提高城市地下空间利用率方面，人民防空是先行者、是主力军。自建国、特别是改革开放以来，人民防空贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合原则，落实军民融合发展要求，扎实推进人防工程开发利用工作，建成大量商场、停车场、仓储等场所，对于完善城市功能起到了积极作用。四川省要积极转变观念，向地下要空间、要效益，更好地发挥地下资源潜力，形成平战结合、相互连接、四通八达的城市地下空间，不断提高城市地下空间的使用效率。

　　四川人防坚持以“平战结合”思想为指导，推动城市地下空间开发利用

　　地下空间开发利用的总体效益是战备效益、经济效益和社会效益三个方面的综合体现。四川省把“平战结合”作为地下空间开发利用的指导思想，始终贯穿于城市规划以及地下空间的开发和使用、投资和管理等环节。

　　1978年，党中央把贯彻平战结合的原则作为人防建设的重要方针提出来。人防地下工程的设计既要符合战时防空的要求，又要充分考虑平时使用的需要。经过几十年的努力，四川省城市地下空间开发取得了巨大的进展，单体式、附建式、结建式地下工程大量涌现，地下空间开发形式多种多样。目前，四川省人防工程面积达到****万平方米，成都、绵阳、广元、资阳、泸州等地都建有比较有影响的地下空间平战结合项目。另外，成都市所有建成和在建地铁均兼顾了人防要求。这些项目作为四川城市地下空间开发平战结合的“窗口”工程，在平时可用于市民夏季避暑纳凉、充当过街通道、创造大量就业岗位、解决停车难题和交通拥堵等问题，在战时可以抵御外来侵害，掩蔽人员，成为市民战时的掩蔽所，为保护人民财产安全、方便人民生活、繁荣城市经济起到了积极作用。

　　四川人防推动城市地下空间开发利用亟待解决一系列短板

　　四川省在城市地下空间开发利用方面取得了巨大的成绩，但不可否认的是，相对于国内一些城市及世界上一些发达国家而言，四川的城市地下空间开发利用还存在着许多短板。

　　短板一：省内各个城市地下空间开发利用不平衡。在四川省内，经济发展较快的城市地下工程数量比较多，并且地下工程总量逐年呈快速上升趋势。成都市地下交通等公共设施、地下停车场、地下商业街、地下空间的工程数量显着增多。截止2015年9月，成都市基本形成了以市人防指挥中心为核心，以地铁兼顾人防为疏散网络，以遍布全市的各类人防工程为支撑的城市防护防灾体系。但在四川一些相对比较落后的城市，由于城市的建设用地与土地供给的矛盾、城市发展出现的“城市病”还未凸显，城市自身的经济承受力也满足不了地下空间开发利用的需要，再加之地方政府对于地下空间开发利用的思想认识不到位，有些城市对地下空间的开发利用较少，有些甚至没有，极大的浪费了地下的宝贵资源，在战时不能很好的保护人民群众的生命财产安全。

　　短板二：多数地下空间尚未实现互联互通。我国的城市地下空间开发利用一直以来实行条块管理模式，项目间疏于协调，缺乏综合开发考量，已建成地下空间大部分互不连通，功能不协调，发挥不了地下空间的整体效能。早在2013年底，成都市即初步编制完成了《成都地下空间利用规划》，提出成都的地下空间将随着地铁线路和重要交通节点的不断延伸被全新利用。但是，成都地铁仅有少数站点的进出口连着商业综合体，未能充分发挥地下空间的利用效率实现互联互通。此外，四川省某些居住小区内也拥有大量的可作为战时经济防护用途的地下室和地下停车场。但是，这些地下室、地下停车场都只是小区内连通，小区与小区之间基本上不连通，使得这些地下空间总体效益的发挥受到极大的制约，如若发生类似美国“9·11”那样大规模的事件，战备效益将难以得到应有的发挥。

　　短板三：人防工程建设数量不足，人均使用人防工程面积少。有些城市修建的防空地下室和公共人防工程数量较少，以某市为例，全市仅修建了一处几千平方米的公共人防工程，已建和在建的防空地下室总面积有*万平方米，但是按该市区近50万人口来计算，市级城市常住人口人防工程人均使用面积均达不到国家和省里的规定，战时将无法掩蔽大量人员和物资。

　　短板四：人防工程维护问题多，老旧人防工程出现报废问题。虽然四川75%的人防工程都得到开发利用，但有些城市的部分防空地下室仍长期处于闲置状态，一般用于停车，收取的停车费较少，加上人防防护设备维护维修费用较高，导致维护管理经费不足，致使人防工程维护保养跟不上，损坏战时效能。比如德阳市某些小区的防空地下室，开发单位已注销，出现了无人维护、防护设备损毁严重等问题。宜宾市各地都不同程度的存在一些老旧人防工程，由于资金缺乏，导致老旧工程长久失修，存在较大的安全隐患。

　　在新型城镇化中大力推进人防地下工程科学化

　　要因地制宜地推进我国城市地下空间开发与利用，统筹兼顾好城市建设与人防工程建设之间的关系，提高城市地下空间的开发利用效率。

　　一要科学合理规划，逐步实现地下空间互联互通。我国的城市轨道交通已进入了一个全新的发展时期，地下空间连通工程复杂、牵涉面广，涉及大量的协调工作，政府的支持是确保项目顺利推进的保障。以成都地铁为例，政府相关部门应抓住地铁工程建设契机，加快推进地铁沿线站点与周边地下空间互联互通综合开发利用。科学合理规划，加快加大对站点周边地下空间规划和建设指导力度，综合站点区位条件、交通枢纽类型、站点建设形式等因素，合理提出地铁站点连通周边地下空间范围和开发利用控制要求。

　　二要加大人防工程总量，着力提高人防工程人均占有率。各个城市的人防部门要坚持贯彻“以建为主，以收促建”的人防工程建设原则，把修建防空地下室作为提高人防工程总量的重点，依法把好审批关，努力做到应建尽建，应收尽收。组织力量，加大执法力度，对既不建防空地下室，又不缴纳人防易地建设费的违法行为依法进行查处，逐步提高各个城市人防工程总量和城市人口对人防工程的人均占有率。

　　三要大力推动人防工程在平时利用中发挥经济和社会效益。人防工程建设需要的资金多、投入大，经费来源单一，动力不强，必须通过市场化手段来解决。比如，资阳市某人防工程是四川省第一个招商引资的人防公共工程，2011年底竣工，2012年4月完成对外经营招商工作，兼具平时停车、急时应急、战时应战三项功能，目前已正式投入运营。广元市通过招商引资的方式，引进了有一定地下人防工程建设经验的建设投资商，启动了某地下人防工程。在战时，该工程可防护数千余人，贮藏物资数万平方米。在平时，可以增加就业岗位2000个，年增加税收500余万元，解决了老城区“城市病”难题。这些探索，都为进一步推动人防地下工程“平战结合”建设模式提供了宝贵的样本。要紧紧围绕“战时防空、平时服务、应急支援”的职能使命，鼓励社会资金投入城市地下开发，不断提升城市地下空间开发利用率，构筑好四川人民防空这座“地下长城”。